Combate à corrupção e cidadania no Brasil: uma construção ainda inacabada

Vivemos no Brasil, e no mundo, um momento bastante favorável ao combate à corrupção e à improbidade administrativa.
Não faz muito, caçamos – na verdade o Poder Legislativo Federal o fez, respondendo às provas apresentadas e ao anseio da população - um presidente acusado de corrupção, políticos de inúmeros estados – inclusive o nosso – perderam mandatos, a população se mobiliza através de Organizações Não-governamentais (ONG’s) como é o caso da Transparência Capixaba, Transparência Brasil, Amigos Associados de Ribeirão Bonito (AMARRIBO) e várias outras Brasil afora.
O Ministério Público – em especial após a Constituição de 1988, tão bem denominada pelo Deputado Ulisses Guimarães de Constituição Cidadã – age diuturnamente para combater essas práticas nefastas.
As práticas democráticas e transparentes de governo ganham força e forma legal. Aqui para não nos alongarmos podemos citar a discussão democrática do orçamento público e os conselhos municipais por áreas.
A Organização das Nações Unidas (ONU) aprovou em fins de 2003, na cidade de Mérida no México, a Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção na qual o Brasil é um dos países signatários. O Brasil adotou, em 2002, a Convenção Interamericana contra a corrupção da Organização dos Estados Americanos (OEA) de 1996.
Inúmeros organismos e instituições internacionais têm destacado o quão grave é o problema da corrupção e a necessidade política, econômica e social que temos em combatê-la.
Tudo isso, e muito mais, que têm acontecido poderia nos causar a impressão que a corrupção é, ou até mesmo foi, um problema passageiro com o qual não devemos gastar muito de nosso tempo. Nada mais falso.
A assim chamada globalização e o desenvolvimento tecnológico que lhe instiga, lhe acompanha e lhe reforça, em conjunção com o fim do mundo polarizado da Guerra Fria, contribuiu em muito para que o problema da corrupção assumisse um lugar de destaque nas preocupações internacionais e passasse, como dissemos, a figurar como problema relevante em vários fóruns.
Urge, no entanto, entender o problema na sua mais ampla dimensão. Uma dimensão multifacetada e dinâmica. Nos seus aspectos sociais, políticos, psicológicos, econômicos, culturais, financeiros, históricos etc.
Este breve artigo pretende apenas contribuir com uma pequena análise histórica do fenômeno da corrupção no nosso país vinculando-a ao desenvolvimento da cidadania em nossas terras. Entendendo sempre, como fazem os historiadores, que a compreensão de um processo histórico é de fundamental importância para sua análise presente e perspectivas de ação para o futuro.
Antes de fazermos este breve apanhado histórico é justo definirmos, mesmo que rapidamente, os conceitos básicos que utilizaremos no texto para que os leitores possam com um mínimo de precisão acompanhar o raciocínio apresentado. Vamos a eles:
No conceito de cidadania aproveito-me do Professor José Murilo de Carvalho que, apesar de texto um pouco longo, merece ser citado na sua quase totalidade, no seu livro Cidadania no Brasil: o longo caminho (1), afirma que “tornou-se costume desdobrar a cidadania em direitos civis, políticos e sociais (...). Direitos civis são os direitos fundamentais à vida, à liberdade, à propriedade, à igualdade perante a lei. Eles se desdobram na garantia de ir e vir, de escolher o trabalho, de manifestar o pensamento, de organizar-se, de ter respeitada a inviolabilidade do lar e da correspondência, de não ser preso a não ser pela autoridade competente e de acordo com as leis, de não ser condenado sem processo legal regular. São direitos cuja garantia se baseia na existência de uma justiça independente, eficiente, barata e acessível a todos. São eles que garantem as relações civilizadas entre as pessoas e a própria existência da sociedade civil surgida com o desenvolvimento do capitalismo. Sua pedra de toque é a liberdade individual.”
O Professor prossegue definindo os três âmbitos de direitos da cidadania afirmando que “é possível haver direitos civis sem direitos políticos. Estes se referem à participação do cidadão no governo da sociedade. Seu exercício é limitado à parcela da população e consiste na capacidade de fazer demonstrações políticas, de organizar partidos, de votar, de ser votado. Em geral, quando se fala de direitos políticos, é do direito do voto que se está falando. Se pode haver direitos civis sem direitos políticos, o contrário não é viável. Sem os direitos civis, sobretudo a liberdade de opinião e organização, os direitos políticos, sobretudo o voto, podem existir formalmente mas ficam esvaziados de conteúdo e servem antes para justificar governos do que para representar cidadãos. Os direitos políticos têm como instituição principal os partidos e um parlamento livre e representativo. São eles que conferem legitimidade à organização política da sociedade. Sua essência é a idéia de autogoverno.”
Definindo por fim o último dos três campos dos direitos de cidadania o Professor informa que “Se os direitos civis garantem a vida em sociedade, se os direitos políticos garantem a participação no governo da sociedade, os direitos sociais garantem a participação na riqueza coletiva. Eles incluem o direito à educação, ao trabalho, ao salário justo, à saúde, à aposentadoria. A garantia de sua vigência depende da existência de uma eficiente máquina administrativa do Poder Executivo. Em tese eles podem existir sem os direitos civis e certamente sem os direitos políticos. Podem mesmo ser usados em substituição aos direitos políticos. Mas, na ausência de direitos civis e políticos, seu conteúdo e alcance tendem a ser arbitrários. Os direitos sociais permitem às sociedades politicamente organizadas reduzir os excessos de desigualdade produzidos pelo capitalismo e garantir um mínimo de bem-estar para todos. A idéia central em que se baseiam é a da justiça social.”
Foi T. A. Marshall que desenvolveu a distinção entre os vários campos da cidadania nos quais se baseia o professor José Murilo de Carvalho.
Podemos, apesar de concordar com os aspectos substantivos do conceito utilizado, vislumbrar alguns, digamos assim, acréscimos que não lhe alteram a forma e nem os objetivos.
Estou aqui fazendo referência a maior amplitude de participação dos cidadãos no governo de sua sociedade que compõem os direitos políticos. Falo em especial, na atual conjuntura brasileira e mundial, da forte importância das ONG’s e outras entidades associativas nas definições de políticas públicas que alteram em muitos casos as relações políticas nas sociedades e que servem como elemento ampliador, inclusive, dos direitos sociais.
Corrupção é aqui entendida como um ato que uma pessoa recebe algo para fazer ou deixar de fazer o que devia.
E, por fim, improbidade administrativa é aqui entendida como todo ato que contraria os princípios constitucionais da administração pública, podendo causar prejuízos ao erário ou enriquecimento ilícito.
Feitas estas colocações, algum leitor poderia se perguntar qual o sentido de se fazer a junção da evolução da cidadania no Brasil com o combate à corrupção?
Esclareço que compreendendo como fazemos a cidadania, só com o desenvolvimento dos seus direitos é que se criam as condições para que práticas corruptas, primeiro sejam entendidas como tal, segundo não sejam mais toleradas social e politicamente e terceiro, e talvez mais importante neste momento histórico que vivemos, sejam combatidas pela sociedade brasileira tanto social, quanto política e legalmente.
Vale ainda esclarecer que foi o nosso desenvolvimento histórico que, como processo e, portanto, ainda e sempre em construção, que criou as atuais condições políticas, sociais e legais, consubstanciadas em práticas e normas que nos levam hoje a ver um crescente sentimento e ações contra a corrupção e todas as mazelas dela decorrentes.
Vale, portanto, agora, apresentar algumas considerações sobre o nosso desenvolvimento histórico desde o período colonial para que tenhamos em mente quão difícil é o combate à corrupção e a importância em realizá-lo, dada a forma pela qual esse desenvolvimento se concretizou.
Desenvolvimento histórico brasileiro:elementos da cidadania e da corrupção
Uma primeira consideração a ser feita – e aqui já vale a observação de que mesmo a esse respeito o texto não objetiva esgotar o assunto – é de que no Brasil colonial o poder público e o poder privado eram fontes efetivas de poder. Em que pese à presença do Estado português desde os primórdios da colonização, que motivam afirmações como a de Alceu Amoroso Lima de que “o Brasil teve Estado antes de ter povo.”, o poder privado, que tinha por base o latifúndio e a família patriarcal, tinha, para dizer o mínimo, a força para diluir a autoridade do Estado, ou mesmo em alguns casos, para fragmentá-la por completo.

Apesar do ainda pequeno conhecimento sobre a burocracia colonial brasileira podemos afirmar que ela correspondia a um modelo patrimonialista no qual os cargos públicos eram encarados como de propriedade do soberano e passíveis de serem por ele doados. Vale ainda destacar que o acesso ao serviço público – dada uma instituição tipicamente estamental trazida de Portugal que era o “morgadio”, pelo qual apenas o primeiro filho herdaria o patrimônio paterno – era junto com a dignidade eclesiástica as principais formas de se ascender socialmente no Brasil colônia.

Somando-se a isso a ampla e já documentada prática dos casamentos endogâmicos entre as famílias das elites coloniais e o fato de que vivíamos numa sociedade onde a exclusão social e política era amplamente praticada e em alguns casos, como no dos escravos, até mesmo reconhecida por leis que no direito civil eram considerados coisas e não pessoas e no direito penal eram pessoas e portanto criminalmente imputáveis.

Se acrescentarmos, ainda, uma sociedade analfabeta, escravocrata, uma economia votada por completo ao exterior e um Estado absolutista veremos que as condições para a cidadania são inexistentes e que o que hoje entendemos como corrupção era algo praticado como ação cotidiana e de nenhuma maneira reprimida social, política ou legalmente. As exceções para isso estão somente no âmbito de contrabando e sonegação fiscal visto serem essas áreas em que os prejuízos ao erário real se faziam sentir sobre o funcionamento da máquina burocrática e, portanto, não eram admissíveis para o poder absoluto.
A justiça real, ademais, tinha alcance restrito por não chegar as regiões afastadas das cidades, poucas e pequenas, ou por sofrer oposição da justiça privada da elite proprietária de terras. Os cidadãos no mais das vezes tinham que recorrer à “proteção” dos grandes proprietários ou ficar à mercê da força dos mesmos.

Como conseqüência de todo esse processo podemos afirmar que não tínhamos nem poder público tal como o conhecemos e muito menos cidadãos. Existiam os privilegiados e os não-privilegiados. Terreno fértil para a prática do patrimonialismo, mandonismo, nepotismo clientelismo e todos esses “ismos” que ainda vicejam em vários pontos do território brasileiro.

A independência do Brasil pouco alterou esse quadro desalentador. Em que pese o fato de que avançamos nos direitos políticos, mesmo esses tinham sérias restrições ao seu exercício. Aqui não destaco, por que na verdade decorrente da situação política internacional de discriminação da mulher à época, a ausência do voto feminino e do voto dos escravos. Falo da restrição do voto por renda que excluía a maior parte da população masculina adulta. O chamado voto censitário. Apesar do voto do analfabeto ser permitido até quase o final do império em 1881. Vale ainda dizer, que a fraude e o suborno marcavam, como amplamente documentado, os processos eleitorais. Características essas que junto com o uso da violência irão estar presentes em todos pleitos brasileiros por ainda muito tempo de nossa República.

No campo dos direitos civis continuávamos a ter a escravidão e a ter sérias restrições à presença da mulher nos assuntos públicos.
No campo dos direitos sociais éramos uma sociedade ainda marcada por privilégios e não por políticas públicas cidadãs. O pouco que existia de saúde e educação públicas era direcionado aos grupos da elite brasileira.

Apesar de sermos uma monarquia constitucional também no campo legal e no funcionamento da máquina pública continuavam a prosperar práticas que vinham do tempo colonial. Durante muito tempo, inclusive, várias leis do período colonial ainda vigoram no Brasil bem como a percepção de que o poder público existia em função do monarca e das elites dominantes.

Não obstante todas as tensões políticas vivenciadas pelo país ao longo do império, as elites dirigentes do país conseguiram criar, aos poucos, uma burocracia – que funcionava em parte segundo critérios de eficiência e por outra dentro dos critérios de clientelismo e prebendalização – capaz de exercer o seu poder em todo o território nacional. A centralização do poder – em especial no Segundo Império (1840 – 1889) – permitiu que esse estado de coisas se mantivesse e reproduzisse nos vários âmbitos e níveis dos poderes públicos.
A única mudança substancial do ponto de vista da cidadania no período imperial, em especial no que diz respeito aos direitos civis, é o fim da escravidão no ano de 1888. Mudança de estatuto jurídico, no entanto, que não se refletiu nas relações políticas e sociais de modo determinante e não altera as práticas mais conhecidas que compõem esse leque de ações que denominamos corrupção.

Apresenta bem esse estado de coisas o discurso de Nabuco de Araújo (2) na Câmara dos Deputados em 1853 quando ele afirmava que “a missão do governo, e principalmente do governo, que representa o princípio conservador, não é guerrear e exterminar famílias, antipatizar com nomes, destruir influências que se fundam na grande propriedade, na riqueza e nas importâncias sociais; a missão de um governo conservador deve ser aproveitar essas influências no interesse público, identificá-las com a monarquia e com as instituições, dando-lhes prova de confiança para que possa dominá-las, dirigi-las e neutralizar as suas exagerações”. Não era preciso ser mais evidente.

A transformação do nosso regime político de Império para a República, em que pese todas as expectativas que existiam naquele período, acabou por se revelar também pouco substantiva do ponto de vista da cidadania e do combate à corrupção. Pouco se pode destacar de efetivo nestes aspectos. Talvez as mudanças mais substanciais sejam a separação da Igreja do Estado e a ampla liberdade religiosa a partir de então e o aumento dos poderes dos Estados, num processo ainda tênue de descentralização. Os poderes públicos continuavam dominados pelas elites e seus interesses e a descentralização serviu, na verdade, para “democratizar” o acesso das elites estaduais ao poder local. O aparato político e social do país continuava a negar igualdade de direitos e a erigir privilégios. Em que pese a igualdade de todos perante a lei. Continuávamos sendo um país onde uns eram mais iguais do que outros.

No período inicial da República, conhecido como República Velha (1889 – 1930) ou Primeira República ou, ainda, República dos Coronéis, ocorrem, de maneira continuada e crescente, os primeiros movimentos de luta pela criação e/ou extensão dos direitos de cidadania, no campo dos direitos políticos, sociais e civis.

Em que pese os parcos resultados obtidos naquele momento, esses movimentos, que incluíam, entre outros, mulheres lutando pelo direito ao voto, operários lutando por legislação social e trabalhista e até militares oriundos de setores da classe média exigindo reformas políticas e econômicas na época tidas como revolucionárias, preparam, digamos assim, as bases para as transformações que marcariam o Brasil a partir de então.

Logicamente, esses grupos não aparecem do nada, são resultado do processo de industrialização-urbanização-modernização que o país vive. São resultado de influências político-ideológico-culturais que varrem o mundo e chegam ao país. Mas, aqui não é o lugar para tratarmos desse processo. Fica o registro para não passarmos sem menção a esses que são processos centrais de definição do Brasil moderno.

Marco central no caminho de definição dos direitos de cidadania a chamada Revolução de 1930 irá, ainda, colocar em disputa a partir de então dois grandes projetos de desenvolvimento brasileiro: que também para efeito de registro chamaremos, acompanhando a definição do Professor Jorge Ferreira (3), de nacional-estatista e liberal-conservador. A disputa entre esses projetos será o pano de fundo para a emergência da cidadania no país bem como a partir daí, mesmo que muitas vezes de forma eleitoreira e partidariamente interessada, do tema da corrupção e de seu combate.

Marcados pela intensificação de nosso desenvolvimento industrial e de sua correspondente urbanização, de uma sociedade que se complexifica na sua composição, nas suas manifestações políticas, culturais e ideológicas, por uma ampliação, ainda que abaixo de nossa necessidade social e demanda econômica, da educação básica e mesmo técnica, pelo surgimento e ampliação de universidades, pela consolidação política das classes médias e tendo como base política internacional, a partir do fim da Segunda Guerra Mundial (1939 – 1945) a disputa da guerra-fria o Brasil irá a partir de 1930, e com especial vigor a partir de 1945, experimentar crescentes exigências de cidadania.

Vale destacar que como resultado desse processo de consciência da cidadania – que tem por base de princípio a igualdade de direitos e oportunidades e, portanto, o fim dos privilégios - no campo legal teremos a edição das primeiras leis que tratam da temática de enriquecimento ilícito dos servidores públicos e das sanções a ele imposto. São as leis federais números 3.164/57 (Lei Pitombo-Godói Ilha) e 3.502/58 (Lei Bilac Pinto).

Em que pese os avanços da cidadania observados nessa época o aparelho público continuava a funcionar dentro da ótica do mandonismo e do clientelismo entre outros. O combate à corrupção continuava a servir mais a interesses partidários do que à criação de um poder público baseado nas normas de igualdade de direitos e oportunidades.

O golpe militar de 1964, em que pese o discurso moralista e de combate à corrupção usados para se justificar, serviu, graças a falta de liberdades públicas básicas e da repressão das oposições, entre outras coisas, para atrasar o combate à corrupção e as conquistas da cidadania brasileira, não obstante a ampliação dos direitos sociais dos trabalhadores rurais no Brasil propiciado pelo Fundo de Assistência Rural (Funrural) criado em 1971 em pleno governo Médici (1969 – 1974).

Com a redemocratização do país a partir de 1985 e em especial, com a promulgação da Constituição de 1988, o Brasil passa a viver com grande esperança de que as recentes mudanças políticas poderiam resolver todos aqueles inúmeros problemas com os quais a maioria de nossa sociedade convive desde muito tempo, para não dizer sempre.

Essas esperanças, no entanto, não se concretizaram.

Esses quase vinte anos, no entanto nos mostraram que a democracia brasileira, com todas as imperfeições e mazelas que carrega, e apesar das inúmeras conquistas de direitos civis, políticos e sociais, ainda não foi capaz de nos trazer a solução de problemas de saúde, qualidade de educação, salário-mínimo decente, saneamento básico, acesso amplo á produção cultural brasileira e internacional, preservação de nossa memória e patrimônio histórico-cultural e o funcionamento dos poderes públicos no Brasil ainda carece, e muito, de transparência e controle, de eficiência e efetividade, de ação e oportunidade de acesso igualitária, padecemos, ainda que com menor grau que em outros tempos, de clientelismo, mandonismo, favoritismo etc.

Quer dizer, então, que nada adiantou?

Não, pelo contrário, releia o início do texto e você se lembrará de algumas das coisas de positivo que têm acontecido por aqui e em outros lugares.

Além do mais temos hoje uma cidadania mobilizada por causas concretas onde o discurso político-ideológico vazio cada vez mais serve menos de referência para a ação. Temos hoje um movimento social forte e crescente no combate à corrupção seja em nível internacional, nacional, estadual e municipal.

Somente a cidadania mobilizada cobrando, propondo e agindo em parceria com os poderes públicos poderá construir um presente e um futuro para este país, onde todos os cidadãos tenham igualdade de direitos e oportunidades – e, insisto, este é o princípio basilar da cidadania.

Este é um direito de todos e, ao mesmo tempo, uma exigência de uma sociedade que não quer e não aceita mais ser sempre um país do futuro.


Notas:

1 – Carvalho, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho caminho. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001.

2 – Neves, Lúcia Maria Bastos Pereira das; Machado, Humberto Fernandes. O Império do Brasil. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999. (citado na página: 288)

3 – Crises da república: 1954, 1955 e 1961 – Jorge Ferreira in O tempo da experiência democrática: da democratização de 1945 ap golpe civil-militar de 1964/Organização: Jorge Ferreira e Lucília de Almeida Neves Delgado. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2003. (O Brasil republicano; v. 3)
Fonte: http://www.politicavoz.com.br